从当前和未来经济社会的发展看，我国水资源形势不容乐观，已经成为实现新世纪发展战略目标的重要制约因素。分析我国水资源特点，研究水资源开发利用中存在的问题，以传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变为指导，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展为目标，制定新世纪的水资源战略，对实现我国经济社会发展的策略方向具有重要意义。 

    一、看清目前我国的水资源形势 

    （一）水资源概况及特点 

    全国水资源总量2.8万亿m3，其中河川径流量2.7万亿m3,与河川径流不重复的地下水资源量约为0.1万亿m3。水资源的主要特点是： 

    总量并不丰富，人均占有量更低。我国水资源总量居世界第六位，但人均水资源占有量仅为 2300m3，仅为世界平均水平的 1/4，在世界银行连续统计的 153个国家中居第88位。预计到2030年人口达到高峰时，人均水资源量仅有1760 m3，按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于 1700 m3的为用水紧张的国家，因此，未来我国水资源紧缺的形势将更为严峻。 

    地区分布不均，水土资源不相匹配。长江流域及其以南地区国土面积只占全国的36.5%，其水资源量占全国的81%；而淮河流域及其以北地区的国土面积占全国的63.5%，其水资源量仅占全国水资源总量的 19%。 

    年内年际分配不匀，旱涝灾害频繁。大部分地区每年汛期连续4个月的降水量占全年的70%以上，常易形成春旱夏涝。而降水量的年际剧烈变化，又使得我国连续丰水或连续枯水年较为常见，历史上曾出现过连续13年的枯水年。 
 
    （二）水资源开发利用中存在的主要问题 

    1、洪涝灾害频繁，防洪安全仍缺乏保障 

    90年代的10年中有6年发生大水，特别是1998年的严重洪涝灾害，人们仍记忆犹新，每年洪涝灾害都造成上千亿元的经济损失。1998年大水以后，中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，长江、黄河等大江大河的防洪形势有了明显的改观。但从总体上看，目前我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划标准。同时，堤线越来越长、堤防越来越高、洪水蓄泄空间越来越小，致使许多江河在同样流量情况下，洪水位不断抬高，造成加高加修堤防与抬高洪水位的恶性循环，防洪负担和防洪风险也不断加重。洪水灾害仍然是中华民族的心腹之患。 

    2、水资源短缺己经成为制约经济社会发展的主要因素 

    按目前的正常需要和不超采地下水，全国年缺水总量约为300～400亿m3。特别是1999年以来，我国北方地区持续干旱，给工农业生产造成了较大的影响，也给城市、农村居民生活用水造成很大困难。2001年6月上旬旱情最为严重时，全国受旱面积一度达到4.2亿亩，农业受旱面积是90年代以来同期最大值。由于持续干旱，水源不足，造成城乡人民生活用水紧张，有2260万农村人口和1450万头大牲畜发生临时饮水困难，17个省份的364座县级以上城镇缺水，日缺水量达 1305万 m3，影响人口2198万。 

    3、水资源浪费加剧了供需矛盾 

    在水资源紧缺的同时，用水浪费严重，水资源利用效率较低。全国工业万元产值用水量 91m3，是发达国家的10 倍以上，水的重复利用率仅为40%，而发达国家已达75%～85%；农业灌溉用水有效利用系数只有0.4左右，而发达国家为0.7～0.8；我国城市生活用水浪费也很严重，仅供水管网跑冒滴漏损失就达 20%以上，家庭用水浪费现象也十分普遍。 

    4、水环境恶化已成为不容忽视的重要问题 

    我国水体水质总体上呈恶化趋势。1999年全国污水排放量为606亿m3，其中 80%以上未经处理直接排入江河湖库水域。全国水土流失面积367万km2，占国土面积的38%。全国地下水多年平均超采量约74亿m3，已形成164个地下水超采区，部分地区出现地面沉降、海水入侵等问题。北方地区“有河皆干，有水皆污”，南方许多重要河流、湖泊污染严重。水环境恶化，严重影响了我国经济社会的可持续发展。 

    （三）经济社会的发展使水资源形势更加严峻 

    人口增长，城市化进程加快，生活用水大幅度增加。预计2030年我国人口达到高峰，接近16亿，城市化水平达到40%，生活用水比例将进一步提高，预测届时生活用水定额为：城镇218升／人日，农村114升／人日，城乡生活用水量约1000亿m3左右。 


    产业结构调整，工业用水将适度增长。预计 2030年，三种产业的结构调整为7.9:48.5:43.6，21世纪上半叶，我国工业化进程明显，2030年前后第二产业占GDP的比重将达到最高值，逐步成为工业化国家。工业重心逐渐由南向北，由东向中西部转移，加重本已十分紧张的北方水资源形势，考虑产业结构的调整和节水因素，届时工业需水量达到 2000亿m3左右。 

    农业用水将逐步趋于稳定。在粮食立足自给的基本国策下，按人均占有粮食450kg计算，人口高峰时的粮食产量要达到7亿吨，通过节水措施提高农业水有效利用率，力争农业灌溉用水维持在现状水平，每年4000亿m3 左右。 

    生态环境用水逐步提高。随着社会的进步和人民生活水平的不断提高，迫切需要改善和恢复生态环境。估计全国生态环境用水量约800亿～1000亿m3，其中约600亿m3由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供给，约200亿m3由工农业和生活用水的退水量供给，尚有 110亿m3的缺口。

综上所述，预计我国将在2030年左右出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量为 7000亿～8000亿m3，要求供水能力比现在增长1300亿～2300亿m3。扣除必须的生态环境需水后，全国实际可能利用的水资源量约为8000 亿～9000亿m3，预计的用水量已经接近合理利用水量的上限，水资源进一步开发的难度极大。如果不采取有力措施，我国有可能在未来出现严重的水危机。面对21世纪我国经济社会发展的策略方向，水资源问题已成为我国实施可持续发展战略过程中必须认真解决的重大问题。 

     二、我国可持续发展的水资源战略目标 

    （一）人与洪水协调共处，建立完善的防洪减灾安全保障体系 

    要确保重要城市和重点地区的防洪安全，保证长江、黄河等七大江河中下游干流及重要支流达到国家规定的防洪标准，特大城市能够防御百年以上洪水。要继续建设一批防洪控制性枢纽，初步完成重点蓄滞洪区的安全建设，抓紧病险水库的除险加固，基本消除隐患。在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建机制。建立现代化的防洪减灾信息技术体系和防汛抢险专业队伍。 

    （二）开源节流并举，建立可靠的水资源供给与高效利用保障体系 

    合理开发、高效利用和优化配置水资源，调整产业结构布局与经济结构，有限满足生活用水，基本保障国民经济发展用水，逐步改善生态用水。要新增供水能力800亿m3，基本解决华北地区、东部沿海地区和重要城市的水资源供需矛盾，解决现有2400万农村贫困人口的饮水困难，生态环境严重恶化地区的生态环境用水状况得到初步改善。在积极开源的同时，大力推行节约用水。要把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，在保证农业灌溉用水总量基本稳定的前提下，通过采取各种节水措施，保证国家的粮食安全。使农业灌溉水有效利用系数提高到0.5。加强对城市工业和生活的节水管理，工业用水重复利用率达到70%，工业万元产值取用水量下降到35m3以下，初步建设一个节水型社会。  
    
    （三）协调生活、生产、生态用水，建立维护生态环境安全的水利保障体系 

    协调生产、生活和生态用水，采取措施切实保证生态脆弱地区的生态环境用水，搞好小流域综合治理，防止水土流失。加强水资源保护，搞好城市河湖水系的综合治理，为广大人民提供优美的水环境。主要城市供水水源地的水质要达到国家规定的标准，江河湖库水质状况恶化的趋势要得到初步遏制。地下水严重超采区和重点河湖的生态环境恶化趋势得到控制。新增治理水土流失面积50万km2，其中长江上游和黄河中上游重点地区分别治理20万km2 和13万km2，建立一批预防和监督区，划定一批重点预防保护区，控制人为造成新的水土流失。 

    三、实现水资源战略目标的改革举措 

    （一）水资源要实行统一管理 

    根据水资源自身的特性和国际管理经验，必须强化国家对水资源的权属管理，对水的问题，要以流域为单元，进行统一规划、统一调度、统一管理，建立权威、高效、协调的流域管理体制。同时，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用、地下水回灌等涉水事务，也必须统筹考虑，积极研究和推进区域水资源统一管理的体制。
 
    （二）引入市场机制 

    水利工程建设周期长、投资大，很多效益都是公益性的。根据这样的特点，单纯依靠国家公共财政的投入是远远不够的，必须引入市场机制，建立多元化的投资体系，依靠市场发展水利。经营性和非经营性项目要分开，实行不同的运作方式。经济效益明显的供水、水力发电和小流域综合治理等项目要积极探索市场化运作机制。对已建水利工程，公益性部分要建立补偿机制，经营性部分实行市场化运作。在逐步加大国家公共性财政投入力度的同时，充分发挥市场机制的作用，扩大水利建设资金来源，调动人民群众参加水利建设的积极性。 

    （三）改革水价形成机制 

    水价长期偏低和征收不全，既助长了水的浪费，又使供水、水利经营等单位入不敷出，得不到良性发展。所以水价改革必须形成机制。

    （四）加强科技创新，推进水利现代化进程 

    新时期的水利工作正在经历由传统水利向现代水利的深刻转变，需要依靠科技进步和体制创新，促进水利建设现代化。“十五”期间和21世纪初期重点是要建立流域和区域防洪、水资源管理调度中心和水土保持监测中心，实现防洪科学指挥调度与水资源优化和实时调度。 

    相信通过《水法》的修订和一些制度的建立，体制问题和机制问题将会逐步得到理顺和解决。我国水资源开发利用和保护管理，将全面走向依法治水、科学治水的道路，将更好地适应社会主义市场经济发展的需要，实现水资源可持续利用，保障经济社会的可持续发展。